Tierras rurales y capital extranjero en M&A tras el STF

Desde el 23 de abril de 2026, toda adquisición de control de una empresa brasileña que tenga un inmueble rural en el activo, o un arrendamiento rural en contrato, pasa por una pregunta que antes se eludía: ¿será la compradora, después del cierre, una sociedad de capital mayoritario extranjero? Si lo es, la Ley Nº 5.709/1971 pasa a regir lo que esa sociedad puede comprar y arrendar, con límites de área, autorización del Instituto Nacional de Colonización y Reforma Agraria (INCRA) o del Congreso Nacional y nulidad del negocio celebrado fuera de esas condiciones. Así lo decidió el Supremo Tribunal Federal (STF), por unanimidad, en el juicio conjunto de la ADPF 342 y de la ACO 2.463, al reconocer que el artículo 1º, § 1º, de aquella ley, que equipara la sociedad brasileña controlada por extranjeros a la persona jurídica extranjera, fue recibido por la Constitución de 1988.

La decisión cierra una oscilación de más de treinta años entre dictámenes de la Abogacía General de la Unión (AGU), resoluciones (provimentos) de corregidurías estatales y medidas cautelares, y con ello retira de la mesa la estrategia, común hasta ahora, de tratar la cuestión como una duda interpretativa y seguir adelante. Lo que queda abierto es el alcance temporal de lo juzgado, discutido en embargos de declaración (recurso de aclaración), y por eso el artículo distingue con cuidado lo que ya está decidido de lo que todavía depende del Supremo.

El texto se dirige al inversor extranjero y a su asesor en Brasil, y recorre, en este orden, lo que se decidió, cuándo la sociedad pasa a ser equiparada a extranjera, cuáles son los límites y las autorizaciones, qué impone eso a la diligencia debida (due diligence) y a la estructura de la operación, y en qué sectores el problema aparece con más frecuencia. La base normativa es la Ley Nº 5.709/1971 con el Decreto Nº 74.965/1974, el artículo 23 de la Ley Nº 8.629/1993 para el arrendamiento rural, el § 2º del artículo 1º de la Ley Nº 5.709/1971, en la redacción de la Ley Nº 13.986/2020, para las garantías, la Instrucción Normativa INCRA Nº 88/2017 para el procedimiento y el Dictamen AGU LA-01/2010, cuya validez el Supremo confirmó. Para la constitución de la filial y los visados de los profesionales enviados por la matriz, el despacho mantiene un artículo sobre la filial de una empresa china en Brasil, y para la cadena de importación del proyecto, un artículo sobre exportar de China a Brasil.

¿Qué decidió el Supremo y qué sigue abierto?

El Supremo declaró improcedente la ADPF 342, promovida por la Sociedad Rural Brasileña, y procedente la ACO 2.463, promovida por la Unión y por el INCRA, y asentó que el artículo 1º, § 1º, de la Ley Nº 5.709/1971 fue recibido por la Constitución de 1988. El examen comenzó en sesión virtual del 26 de febrero al 5 de marzo de 2021, con el voto del ponente (relator), Ministro Marco Aurélio, y el pedido de vista del Ministro Alexandre de Moraes, y concluyó en el Pleno presencial los días 18 y 19 de marzo y 23 de abril de 2026, con el informe leído por el Ministro André Mendonça, sucesor del ponente y por eso impedido de votar, y con la sentencia (acórdão) redactada por el Ministro Gilmar Mendes. Las sentencias se publicaron en el Diario de Justicia electrónico del 21 de agosto de 2026, con sumario (ementa) y parte dispositiva y sin fijación de tesis. La Corte entendió que el artículo 190 de la Constitución confiere al legislador la prerrogativa de regular y limitar la adquisición o el arrendamiento de propiedad rural por extranjeros, y que el criterio de la nacionalidad de los titulares de la mayoría del capital es pertinente al objeto regulado, en nombre de la soberanía; al anticipar su voto tras pedido de vista, el Ministro Alexandre de Moraes citó las tierras raras y los minerales como activos geopolíticos, y el voto del Ministro Nunes Marques habló de los minerales estratégicos para la transición energética, lo que interesa directamente a la minería. Con ello, las restricciones de la Ley Nº 5.709/1971 se aplican a la sociedad brasileña de capital mayoritario extranjero, en los términos del Dictamen CGU/AGU Nº 01/2008, adoptado por el Dictamen AGU LA-01/2010, que el fallo validó, y la sentencia anuló el dictamen paulista que dispensaba a las notarías y registros (cartórios) de aplicar la ley.

Lo que la sentencia no dijo es desde cuándo. El Ministro Flávio Dino propuso, en su voto escrito, modular los efectos para que la decisión rigiera a partir del 23 de agosto de 2010, fecha de publicación del dictamen de la AGU, con la preservación de los negocios celebrados bajo los dictámenes anteriores; la propuesta quedó fuera del sumario, de la parte dispositiva y del acta, ningún otro ministro se pronunció sobre ella, y el redactor de la sentencia dejó constancia de que el propio dictamen de 2010 ya limitaba sus efectos a la fecha de publicación. El 28 de agosto de 2026 se interpusieron embargos de declaración en la ADPF 342, atribuidos por la prensa especializada a la Sociedad Rural Brasileña, que piden que la decisión produzca efectos solo a partir de la conclusión del juicio o, subsidiariamente, desde septiembre de 2016, cuando el Ministro Marco Aurélio suspendió por medida cautelar el Dictamen Nº 461/12-E de la Corregiduría General de Justicia de São Paulo, o, en el peor escenario, desde 2010; en la ACO 2.463 hay embargos del 28 de agosto y segundos embargos del 15 de septiembre de 2026, todos remitidos para decisión al Ministro André Mendonça. Hasta el 31 de octubre de 2026, fecha de publicación de este texto, los embargos seguían sin juicio y sin fecha de sesión, y esta sección será actualizada cuando se decidan; mientras tanto hay tres lecturas posibles para los negocios ya celebrados, cada una con una consecuencia distinta para la sociedad objetivo de una adquisición.

La historia que los embargos intentan ordenar es esta. En los Dictámenes GQ-22, del 7 de junio de 1994, y GQ-181, de 1998, la AGU afirmó que la equiparación no había sido recibida por la Constitución, y durante dieciséis años sociedades brasileñas con capital extranjero compraron y arrendaron tierras sin las ataduras de la ley. En 2010 la AGU cambió de posición, con el Dictamen LA-01/2010, publicado el 23 de agosto de ese año, y la Ordenanza Interministerial AGU/MDA Nº 4, del 25 de febrero de 2014, preservó las situaciones jurídicas perfeccionadas entre el 7 de junio de 1994 y el 22 de agosto de 2010. En 2012 la Corregiduría General de Justicia de São Paulo dictó el Dictamen Nº 461/12-E, que dispensaba a las notarías y registros paulistas de observar las restricciones, suspendido por la medida cautelar del 1º de septiembre de 2016 y ahora anulado por la sentencia. El 26 de abril de 2023 el Ministro André Mendonça suspendió, en medida cautelar solicitada por el Consejo Federal de la Orden de Abogados de Brasil (OAB), todos los procesos sobre el tema, y en mayo del mismo año el Pleno, en sesión virtual cerrada con empate de cinco a cinco, dejó sin refrendar la medida. Para quien compra hoy una empresa con tierra, esa cronología es la hoja de ruta de la diligencia debida: cada adquisición de la sociedad objetivo debe situarse en uno de esos períodos, porque la respuesta sobre la validez del título depende de cuándo se formó y de dónde está el inmueble.

En el Congreso, el Proyecto de Ley Nº 2.963/2019, aprobado por el Senado el 15 de diciembre de 2020, apartaría de las restricciones a las sociedades brasileñas constituidas o controladas por extranjeros y sigue en la Cámara de Diputados en régimen de urgencia, a la espera de la creación de una comisión especial, sin movimiento desde abril de 2024. La decisión del Supremo deja abierto el camino legislativo, porque reconoce que la materia es de ley, y al mismo tiempo nada lo apresura; ninguna operación debe estructurarse contando con su aprobación.

¿Cuándo la sociedad brasileña pasa a ser tratada como extranjera?

Cuando la mayoría de su capital social pertenezca a personas físicas extranjeras residentes en el exterior o a personas jurídicas con sede en el exterior, que participen en ella a cualquier título. Es el criterio del artículo 1º, § 1º, de la Ley Nº 5.709/1971, y mira al capital, cualquiera que sea la nacionalidad de la sociedad, el lugar de la sede o el cargo de administrador. Por la letra de la ley, la participación extranjera minoritaria deja a la sociedad fuera de la equiparación, y la mayoría la atrae, con independencia de que el socio extranjero ejerza el control de hecho. El INCRA, sin embargo, con base en el Dictamen AGU LA-01/2010 y en el artículo 15, § 1º, de la Instrucción Normativa Nº 88/2017, equipara también a la sociedad en la que el socio extranjero residente o con sede en el exterior, aun sin la mayoría del capital, tiene el poder de conducir las deliberaciones de la asamblea, elegir a la mayoría de los administradores y dirigir las actividades sociales; la participación minoritaria con derechos de veto debe diseñarse con ese criterio a la vista. El extranjero residente en Brasil cuenta como extranjero para la ley, pero entra en el régimen de la persona física, que tiene límites propios, fuera de la equiparación; el brasileño residente en el exterior sigue siendo brasileño a ese efecto.

La regla alcanza a la cadena societaria. El artículo 17 de la Instrucción Normativa Nº 88/2017 aplica el régimen al cambio del control accionario, a la fusión, a la absorción, a la transformación y a la adquisición indirecta mediante cuotas o acciones de una sociedad titular de inmueble rural, y el INCRA y los registros de inmuebles examinan quién está por encima de la sociedad adquirente; la interposición de una holding brasileña con capital mayoritario extranjero mantiene la equiparación, porque la holding es ella misma equiparada y el capital que posee es, para la ley, capital extranjero. La instrucción normativa guarda silencio sobre fondos de inversión, vehículos de private equity y sociedades en cuenta de participación; la lectura del despacho es que deben examinarse con el mismo criterio de capital y de control, con la dificultad adicional de que la composición de las cuotas cambia; el momento relevante es el de la adquisición o del arrendamiento, pero la sociedad que pasa a ser equiparada después de haber comprado la tierra queda sujeta a las restricciones en cada nuevo negocio.

Lo que eso significa en el M&A es que la equiparación la causa el propio cierre. La sociedad objetivo, brasileña y de capital brasileño, está fuera de la ley; la misma sociedad, al día siguiente de la transferencia de la mayoría de las cuotas a una compradora extranjera, está dentro. La ley habla de adquisición de inmueble rural, y la transferencia de las cuotas preserva los títulos que la sociedad ya posee, formados cuando todavía era brasileña para la ley. El INCRA, con todo, por el artículo 17 de la Instrucción Normativa Nº 88/2017, trata el propio cambio de control y la adquisición indirecta mediante cuotas como operaciones sujetas a autorización, de modo que el cierre puede depender de él cuando la sociedad objetivo tiene inmueble rural; la extensión de la ley a la operación societaria es una posición administrativa, discutida, pero es la que el INCRA y los registros aplican, y el contrato debe contar con ella. A partir del cierre, cualquier compra de tierra, cualquier nuevo arrendamiento y, en la lectura más rigurosa, cualquier renovación de un arrendamiento vencido, entra en el régimen de la ley, con los límites de la sección siguiente. El comprador que paga por la sociedad objetivo un precio que presupone expansión de tierras o renovación de contratos de arrendamiento está pagando por algo que quizá no pueda hacer.

Hay, por último, la hipótesis de fraude. La ley sanciona con nulidad la adquisición contraria a ella, y el Supremo, al validar la equiparación, dejó claro que las estructuras montadas para que el capital extranjero posea la tierra por persona interpuesta brasileña, con usufructo, opción de compra, poder irrevocable o deuda convertible que entregan al extranjero el contenido económico de la propiedad, son el blanco de la norma. La línea entre estructura legítima y simulación es la que separa al socio brasileño que efectivamente posee y dispone del capital de aquel que lo posee por cuenta del extranjero.

¿Cuáles son los límites y quién autoriza?

Para la sociedad equiparada rigen las reglas de la persona jurídica extranjera, que son las más estrechas de la ley. La persona jurídica solo puede adquirir inmueble rural destinado a la implantación de un proyecto agrícola, pecuario, industrial o de colonización vinculado a su objeto social, y el proyecto debe ser aprobado por el órgano competente antes de la adquisición; no hay adquisición libre en ninguna franja de área. La autorización corresponde al INCRA, por el procedimiento de la Instrucción Normativa INCRA Nº 88/2017, y por encima de cien módulos de explotación indefinida la competencia pasa al Congreso Nacional, como fija el artículo 23, § 2º, de la Ley Nº 8.629/1993. El módulo de explotación indefinida (MEI) es una unidad de área fijada por el INCRA por zona típica y por municipio, hoy en la Instrucción Especial INCRA Nº 5/2022, entre cinco y cien hectáreas, de modo que el mismo número de hectáreas puede quedar por debajo del límite en una zona y muy por encima en otra, y la primera providencia de cualquier diligencia debida es convertir el área de la sociedad objetivo en módulos del municipio en que está, mediante la consulta de índices básicos del INCRA.

El ejemplo que circula entre quienes actúan en la materia es elocuente: una empresa de control japonés pidió al Congreso, en 2019, autorización para adquirir tierras por encima del límite en Minas Gerais, y los Proyectos de Decreto Legislativo Nº 157 y 158/2021, listos para el orden del día del Pleno de la Cámara desde agosto de 2021, esperan votación hasta hoy. En la franja del INCRA la respuesta llega, pero en plazos que no caben en el calendario de una adquisición; en la franja del Congreso, en la práctica, la respuesta se queda sin llegar.

Hay además dos topes colectivos. La suma de las áreas rurales pertenecientes a extranjeros y a sociedades equiparadas no puede superar un cuarto de la superficie del municipio, y las personas de una misma nacionalidad no pueden poseer más del cuarenta por ciento de ese límite. Quedan fuera de esos topes las áreas inferiores a tres módulos, los negocios inscritos en el INCRA antes del 10 de marzo de 1969 y el adquirente con hijo brasileño o casado con brasileño bajo régimen de comunidad de bienes, exclusiones que la Instrucción Normativa Nº 88/2017 aplica solo a la persona física. Esos topes los verifica el registro de inmuebles a partir del registro especial que la ley lo obliga a llevar, con comunicación trimestral a la corregiduría y al INCRA, y son el motivo por el cual municipios con fuerte presencia de capital de un mismo origen, lo que ocurre en regiones de colonización y en polos de minería y de energía, pueden estar cerrados antes incluso de cualquier análisis de proyecto.

El arrendamiento rural sigue el mismo régimen. El artículo 23 de la Ley Nº 8.629/1993 dispone que el extranjero residente y la persona jurídica autorizada a funcionar en Brasil solo pueden arrendar inmueble rural en la forma de la Ley Nº 5.709/1971, y el § 1º del mismo artículo aplica al arrendamiento todos los límites, restricciones y condiciones de la adquisición; la parte dispositiva de la sentencia trata de la adquisición, y el sumario invoca el artículo 190 de la Constitución, que autoriza al legislador a limitar la adquisición o el arrendamiento, de modo que la extensión al arrendamiento viene de la ley. Eso cierra la salida más obvia, la de dejar la tierra con el vendedor brasileño y arrendarla a la sociedad comprada; el arrendamiento a la equiparada depende de las mismas autorizaciones que la compra.

La forma es de la esencia. La adquisición por extranjero o por sociedad equiparada exige escritura pública con las menciones de la ley, que el notario (tabelião) debe verificar, y el registro de inmuebles debe llevar el registro especial; la adquisición hecha en contra de la ley es nula de pleno derecho, el notario y el registrador responden civilmente, el enajenante debe restituir el precio, y el negocio no se convalida con el tiempo. La nulidad alcanza al título y, por consecuencia, al balance de la sociedad que lo carga, lo que explica por qué la cuestión dejó de ser ambiental o agraria y se convirtió en una cuestión de precio.

¿Qué impone eso a la diligencia debida y a la estructura de la operación?

La diligencia debida sobre tierras pasa a tener dos objetos que antes se confundían: la validez de los títulos que la sociedad objetivo ya tiene y la viabilidad de lo que pretende hacer después de comprada. En cuanto a los títulos, cada inmueble rural y cada arrendamiento de la sociedad objetivo debe situarse en la cronología de la sección anterior, con la respuesta a tres preguntas: quién era el socio mayoritario de la sociedad objetivo en la fecha de la adquisición; si ya era equiparada en esa fecha, hubo autorización del INCRA o del Congreso; y en qué estado está el inmueble, porque entre 2012 y 2016 la posición de la corregiduría paulista divergió de la federal. Un título formado por una sociedad equiparada sin autorización, fuera del período preservado por la Ordenanza Interministerial Nº 4/2014, carga un riesgo de nulidad cuya extensión depende de los embargos pendientes, y ese riesgo debe estar en el precio o en la garantía, sin apoyo en la expectativa de modulación de efectos.

En cuanto al futuro, la diligencia debida debe decir, en módulos del municipio, qué podrá comprar y arrendar la sociedad equiparada, y si los topes municipales y de nacionalidad ya están ocupados. El plan de negocios del comprador, cuando presupone expansión de área o renovación de arrendamientos, debe reescribirse a la luz de esa respuesta antes de fijar el precio.

En la estructura, el criterio de capital de la ley es el que orienta. La alternativa que preserva el acceso a la tierra es la sociedad de capital mayoritario brasileño, con el inversor extranjero en posición minoritaria y con derechos políticos diseñados en el acuerdo de socios; es una estructura legítima en la medida en que el socio brasileño posea y disponga efectivamente de la mayoría, y deja de serlo cuando los instrumentos accesorios entregan al extranjero el contenido económico de las cuotas. La segregación de la tierra en una sociedad brasileña, con la operación en una sociedad extranjera, exige que la relación entre las dos sea distinta de un arrendamiento, porque el arrendamiento a la equiparada depende de autorización; para eso se usan contratos de aparcería rural, de prestación de servicios agrícolas y de suministro de producción, con riesgo de recalificación si el contenido económico es el de un arrendamiento, es decir, si la sociedad extranjera tiene la posesión y el uso de la tierra mediante un pago fijo.

La Ley Nº 13.986/2020, en su artículo 51, abrió una puerta específica al dar nueva redacción al § 2º del artículo 1º de la Ley Nº 5.709/1971: las restricciones no se aplican a la constitución de garantía real sobre inmueble rural, incluida la propiedad fiduciaria, a favor de persona jurídica nacional o extranjera, ni a la recepción del inmueble en liquidación de una transacción con persona jurídica nacional, extranjera o equiparada, por ejecución de la garantía, dación en pago u otra forma. La ley de tierras no fija plazo para que el acreedor se desprenda del inmueble; en la enajenación fiduciaria (alienação fiduciária) rige la regla general del artículo 27 de la Ley Nº 9.514/1997, que impone la subasta en sesenta días contados desde la inscripción de la consolidación de la propiedad. Eso permite al inversor extranjero financiar a la sociedad objetivo con garantía sobre la tierra y recibirla en pago fuera de las restricciones; la adquisición siguiente, por compra, vuelve al régimen de la ley.

En el contrato, las cláusulas que derivan de esto son la condición suspensiva de autorización del INCRA cuando el cierre dependa de adquisición o arrendamiento por la equiparada o, en la lectura del artículo 17 de la Instrucción Normativa Nº 88/2017, de la propia transferencia del control, con plazo y con derecho de terminación; la declaración del vendedor sobre la composición del capital de la sociedad objetivo en cada adquisición pasada y sobre la existencia de autorización cuando era debida; la indemnización específica, con retención de precio o cuenta de garantía (escrow), por el riesgo de nulidad de los títulos formados en los períodos controvertidos; y la cláusula de efecto adverso relevante que capture el juicio de los embargos y una eventual modificación legislativa entre la firma y el cierre.

¿En qué sectores aparece el bloqueo?

En el agronegocio el problema es directo, porque la tierra es el activo. La compra de una productora de granos, de un ingenio con cañaverales propios o de una empresa forestal por un inversor extranjero transfiere el control de una sociedad cuyo valor está en el inmueble rural, y la sociedad, equiparada en el cierre, pierde la capacidad de crecer por adquisición o arrendamiento sin autorización. En Paraná, donde la propiedad está fragmentada y la expansión se hace por arrendamiento de áreas vecinas, el efecto recae sobre todo en la renovación de los contratos, que vencen en ciclos cortos y pasan a depender del régimen de la ley en cada vencimiento. El comprador debe saber, antes de firmar, qué parte del área operada es propia, cuál es arrendada y cuándo vence.

En la minería el bloqueo es menos visible y por eso más peligroso. El derecho minero lo concede la Unión y prescinde de la propiedad del suelo; la minera de capital extranjero puede ser titular de la explotación (lavra) sin comprar tierra, y el acceso al suelo se hace por servidumbre minera y por indemnización al superficiario. El problema surge en la planta de beneficio, en las presas de relaves, en las pilas de estéril y en las áreas de apoyo, que la empresa en general compra o arrienda, y que son inmuebles rurales para la ley. El énfasis de los votos en las tierras raras y en los minerales estratégicos indica que el INCRA tiende a examinar con más rigor los pedidos provenientes del sector, y la estructura que separa el derecho minero de la titularidad del suelo debe diseñarse desde la diligencia debida.

En la energía renovable, los parques eólicos y solares se implantan sobre tierra rural de terceros, casi siempre por contrato de largo plazo con el propietario. Cuando el contrato es un arrendamiento, la sociedad de proyecto de capital extranjero depende del régimen de la ley; cuando es un derecho de superficie o una servidumbre, la aplicación de la ley es discutida y la práctica de los registros varía entre los estados. La adquisición de una sociedad de proyecto por un inversor extranjero debe, por eso, inventariar los contratos de tierra por su naturaleza jurídica, cualquiera que sea el nombre que hayan recibido.

En todos los casos, el inversor que ya está en Brasil mediante una sociedad equiparada y tiene tierras compradas antes del juicio debe evitar suponer que está protegido por el hecho de que el título esté inscrito. La inscripción deja la nulidad intacta, y la respuesta sobre el pasado depende de los embargos de declaración; hasta entonces, la prudencia recomienda inventariar los títulos, fechar cada uno en la cronología descrita y, cuando haya una adquisición por equiparada sin autorización posterior a 2010, evaluar con el INCRA la posibilidad de regularización.

¿En qué orden verificar antes de firmar?

El orden parte de la pregunta sobre el capital, porque es ella la que decide si la ley se aplica, y termina en el contrato, porque es allí donde se asigna el riesgo restante.

Los plazos del INCRA y la agenda del Congreso no caben en el cronograma de una adquisición, y la decisión de comprar con condición suspensiva o de reestructurar el capital debe tomarse antes de la carta de intención.

Fuentes consultadas el 31 de octubre de 2026: STF, texto íntegro de la sentencia de la ADPF 342, DJe del 21 de agosto de 2026; STF, texto íntegro de la sentencia de la ACO 2.463; STF, tramitación de la ADPF 342, con los embargos del 28 de agosto de 2026; Ley Nº 5.709/1971, texto en el Planalto; Ley Nº 8.629/1993, artículo 23; Instrucción Normativa INCRA Nº 88/2017; Ordenanza Interministerial AGU/MDA Nº 4/2014; Instrucción Especial INCRA Nº 5/2022, módulo de explotación indefinida por municipio; Cámara de Diputados, tramitación del PL 2.963/2019; Cámara de Diputados, PDL 157/2021; Demarest, el STF reafirma la validez de las restricciones, abril de 2026; Demarest, actualización del juicio de los días 18 y 19 de marzo de 2026; Mayer Brown, régimen restrictivo mantenido por unanimidad; Cescon Barrieu, el STF reconoce válida la legislación; Ricardo Quass Duarte, artículo de opinión en Jota sobre la modulación, republicado por el CNB/SP el 26 de octubre de 2026; Migalhas, el STF concluye el juicio; Barbieri Advogados, qué decidió el STF; Demarest, el Senado aprueba el PL 2.963/2019; BMA, innovaciones de la Ley 13.986/2020 para el agronegocio.