Terras rurais e capital estrangeiro no M&A após o STF

Desde 23 de abril de 2026, toda aquisição de controle de empresa brasileira que tenha imóvel rural no ativo, ou arrendamento rural em contrato, passa por uma pergunta que antes se contornava: a compradora, depois do fechamento, será uma sociedade de capital majoritário estrangeiro? Se for, a Lei nº 5.709/1971 passa a reger o que essa sociedade pode comprar e arrendar, com limites de área, autorização do INCRA ou do Congresso Nacional e nulidade do negócio feito fora dessas condições. Foi o que o Supremo Tribunal Federal decidiu, por unanimidade, no julgamento conjunto da ADPF 342 e da ACO 2.463, ao reconhecer que o art. 1º, § 1º, daquela lei, que equipara a sociedade brasileira controlada por estrangeiros à pessoa jurídica estrangeira, foi recebido pela Constituição de 1988.

A decisão encerra uma oscilação de mais de trinta anos entre pareceres da Advocacia-Geral da União, provimentos de corregedorias estaduais e liminares, e com isso retira da mesa a estratégia, comum até aqui, de tratar a questão como dúvida interpretativa e seguir em frente. O que resta em aberto é o alcance temporal do julgado, discutido em embargos de declaração, e é por isso que o artigo distingue com cuidado o que já está decidido do que ainda depende do Supremo.

O texto se dirige ao investidor estrangeiro e ao seu assessor no Brasil, e percorre, nessa ordem, o que foi decidido, quando a sociedade se torna equiparada, quais são os limites e as autorizações, o que isso impõe à diligência e à estrutura da operação, e em que setores o problema aparece com mais frequência. A base normativa é a Lei nº 5.709/1971 com o Decreto nº 74.965/1974, o art. 23 da Lei nº 8.629/1993 para o arrendamento, o § 2º do art. 1º da Lei nº 5.709/1971, na redação da Lei nº 13.986/2020, para as garantias, a Instrução Normativa INCRA nº 88/2017 para o procedimento e o Parecer AGU LA-01/2010, cuja validade o Supremo confirmou. Para a constituição da subsidiária e os vistos dos profissionais enviados pela matriz, o escritório mantém artigo sobre a subsidiária de empresa chinesa no Brasil, e para a cadeia de importação do projeto, artigo sobre exportar da China para o Brasil.

O que o Supremo decidiu e o que ainda está em aberto?

O Supremo julgou improcedente a ADPF 342, proposta pela Sociedade Rural Brasileira, e procedente a ACO 2.463, proposta pela União e pelo INCRA, assentando que o art. 1º, § 1º, da Lei nº 5.709/1971 foi recebido pela Constituição de 1988. A apreciação começou em sessão virtual de 26 de fevereiro a 5 de março de 2021, com o voto do relator, Ministro Marco Aurélio, e o pedido de vista do Ministro Alexandre de Moraes, e foi concluída no plenário presencial em 18 e 19 de março e em 23 de abril de 2026, com o relatório lido pelo Ministro André Mendonça, sucessor do relator e por isso impedido de votar, e com o acórdão redigido pelo Ministro Gilmar Mendes. Os acórdãos foram publicados no Diário da Justiça eletrônico de 21 de agosto de 2026, com ementa e dispositivo e sem tese de julgamento. A Corte entendeu que o art. 190 da Constituição confere ao legislador a prerrogativa de regular e limitar a aquisição ou o arrendamento de propriedade rural por estrangeiro, e que o critério da nacionalidade dos titulares da maioria do capital é pertinente ao objeto regulado, em nome da soberania; na antecipação do voto-vista, o Ministro Alexandre de Moraes citou as terras raras e os minérios como ativos geopolíticos, e o voto do Ministro Nunes Marques falou nos minerais estratégicos para a transição energética, o que interessa diretamente à mineração. Com isso, as restrições da Lei nº 5.709/1971 se aplicam à sociedade brasileira de capital majoritário estrangeiro, nos termos do Parecer CGU/AGU nº 01/2008, adotado pelo Parecer AGU LA-01/2010, que o julgado validou, e o acórdão anulou o parecer paulista que dispensava os cartórios de aplicar a lei.

O que o acórdão não disse é desde quando. O Ministro Flávio Dino propôs, em seu voto escrito, modular os efeitos para que a decisão valesse a partir de 23 de agosto de 2010, data da publicação do parecer da AGU, com a preservação dos negócios firmados sob os pareceres anteriores; a proposta ficou fora da ementa, do dispositivo e da ata, nenhum outro ministro se manifestou sobre ela, e o redator do acórdão registrou que o próprio parecer de 2010 já limitava os seus efeitos à data de publicação. Em 28 de agosto de 2026 foram opostos embargos de declaração na ADPF 342, atribuídos pela imprensa especializada à Sociedade Rural Brasileira, pedindo que a decisão produza efeitos só a partir da conclusão do julgamento ou, subsidiariamente, desde setembro de 2016, quando o Ministro Marco Aurélio suspendeu em liminar o Parecer nº 461/12-E da Corregedoria de São Paulo, ou, no pior cenário, desde 2010; na ACO 2.463 há embargos de 28 de agosto e segundos embargos de 15 de setembro de 2026, todos conclusos ao Ministro André Mendonça. Até 31 de outubro de 2026, data de publicação deste texto, os embargos seguiam sem julgamento e sem pauta, e esta seção será atualizada quando forem decididos; enquanto isso há três leituras possíveis para os negócios já feitos, cada uma com consequência distinta para o alvo de uma aquisição.

A história que os embargos tentam ordenar é esta. Nos Pareceres GQ-22, de 7 de junho de 1994, e GQ-181, de 1998, a AGU afirmou que a equiparação não havia sido recebida pela Constituição, e durante dezesseis anos sociedades brasileiras com capital estrangeiro compraram e arrendaram terras sem as amarras da lei. Em 2010 a AGU mudou de posição, com o Parecer LA-01/2010, publicado em 23 de agosto daquele ano, e a Portaria Interministerial AGU/MDA nº 4, de 25 de fevereiro de 2014, preservou as situações jurídicas aperfeiçoadas entre 7 de junho de 1994 e 22 de agosto de 2010. Em 2012 a Corregedoria de São Paulo editou o Parecer nº 461/12-E, que dispensava os cartórios paulistas de observar as restrições, suspenso pela liminar de 1º de setembro de 2016 e agora anulado pelo acórdão. Em 26 de abril de 2023 o Ministro André Mendonça suspendeu, em cautelar pedida pelo Conselho Federal da OAB, todos os processos sobre o tema, e em maio do mesmo ano o Plenário, em sessão virtual encerrada com empate de cinco a cinco, deixou de referendar a medida. Para quem compra uma empresa com terra hoje, essa cronologia é o roteiro da diligência: cada aquisição do alvo deve ser situada em um desses períodos, porque a resposta sobre a validade do título depende de quando ele foi formado e de onde o imóvel está.

No Congresso, o Projeto de Lei nº 2.963/2019, aprovado pelo Senado em 15 de dezembro de 2020, afastaria das restrições as sociedades brasileiras constituídas ou controladas por estrangeiros e segue na Câmara dos Deputados em regime de urgência, à espera da criação de comissão especial, sem movimentação desde abril de 2024. A decisão do Supremo deixa o caminho legislativo aberto, porque reconhece que a matéria é de lei, e ao mesmo tempo nada o apressa; nenhuma operação deve ser estruturada contando com a sua aprovação.

Quando a sociedade brasileira passa a ser tratada como estrangeira?

Quando a maioria do seu capital social pertencer a pessoas físicas estrangeiras residentes no exterior ou a pessoas jurídicas com sede no exterior, que dela participem a qualquer título. É o critério do art. 1º, § 1º, da Lei nº 5.709/1971, e ele olha para o capital, qualquer que seja a nacionalidade da sociedade, o lugar da sede ou o cargo de administrador. Pela letra da lei, a participação estrangeira minoritária deixa a sociedade fora da equiparação, e a maioria atrai, independentemente de o sócio estrangeiro exercer o controle de fato. O INCRA, porém, com base no Parecer AGU LA-01/2010 e no art. 15, § 1º, da Instrução Normativa nº 88/2017, equipara também a sociedade em que o sócio estrangeiro residente ou sediado no exterior, mesmo sem a maioria do capital, tem o poder de conduzir as deliberações da assembleia, eleger a maioria dos administradores e dirigir as atividades sociais; a participação minoritária com direitos de veto deve ser desenhada com esse critério em vista. O estrangeiro residente no Brasil conta como estrangeiro para a lei, mas entra no regime da pessoa física, que tem limites próprios, fora da equiparação; o brasileiro residente no exterior continua brasileiro para esse fim.

A regra alcança a cadeia societária. O art. 17 da Instrução Normativa nº 88/2017 aplica o regime à alteração do controle acionário, à fusão, à incorporação, à transformação e à aquisição indireta por meio de quotas ou ações de sociedade detentora de imóvel rural, e o INCRA e os registros de imóveis examinam quem está acima da sociedade adquirente; a interposição de uma holding brasileira com capital majoritário estrangeiro mantém a equiparação, porque a holding é ela própria equiparada e o capital que ela detém é, para a lei, capital estrangeiro. A instrução normativa silencia sobre fundos de investimento, veículos de private equity e sociedades em conta de participação; a leitura do escritório é que eles devem ser examinados pelo mesmo critério de capital e de controle, com a dificuldade adicional de que a composição de cotas muda; o momento relevante é o da aquisição ou do arrendamento, mas a sociedade que se torna equiparada depois de ter comprado a terra passa a responder às restrições em cada novo negócio.

O que isso significa no M&A é que a equiparação é causada pelo próprio fechamento. A sociedade alvo, brasileira e de capital brasileiro, está fora da lei; a mesma sociedade, no dia seguinte à transferência da maioria das quotas a uma compradora estrangeira, está dentro. A lei fala em aquisição de imóvel rural, e a transferência das quotas preserva os títulos que a sociedade já detém, formados quando ela ainda era brasileira para a lei. O INCRA, contudo, pelo art. 17 da Instrução Normativa nº 88/2017, trata a própria alteração do controle e a aquisição indireta por quotas como operações sujeitas à autorização, de modo que o fechamento pode depender dele quando o alvo tem imóvel rural; a extensão da lei à operação societária é posição administrativa, discutida, mas é a que o INCRA e os registros aplicam, e o contrato deve contar com ela. A partir do fechamento, qualquer compra de terra, qualquer novo arrendamento e, na leitura mais rigorosa, qualquer renovação de arrendamento vencido, entra no regime da lei, com os limites da seção seguinte. O comprador que paga pelo alvo um preço que pressupõe expansão fundiária ou renovação de contratos de arrendamento está pagando por algo que pode não poder fazer.

Há, por fim, a hipótese de fraude. A lei pune a aquisição em desacordo com ela com nulidade, e o Supremo, ao validar a equiparação, deixou claro que estruturas montadas para que o capital estrangeiro detenha a terra por interposta pessoa brasileira, com usufruto, opção de compra, procuração irrevogável ou dívida convertível que entregam ao estrangeiro o conteúdo econômico da propriedade, são o alvo da norma. A linha entre estrutura legítima e simulação é a que separa o sócio brasileiro que efetivamente detém e dispõe do capital daquele que o detém por conta do estrangeiro.

Quais são os limites e quem autoriza?

Para a sociedade equiparada valem as regras da pessoa jurídica estrangeira, que são as mais estreitas da lei. A pessoa jurídica só pode adquirir imóvel rural destinado à implantação de projeto agrícola, pecuário, industrial ou de colonização vinculado ao seu objeto social, e o projeto deve ser aprovado pelo órgão competente antes da aquisição; não há aquisição livre em nenhuma faixa de área. A autorização é do INCRA, pelo procedimento da Instrução Normativa INCRA nº 88/2017, e acima de cem módulos de exploração indefinida a competência passa ao Congresso Nacional, como fixa o art. 23, § 2º, da Lei nº 8.629/1993. O módulo de exploração indefinida é uma unidade de área fixada pelo INCRA por zona típica e por município, hoje na Instrução Especial INCRA nº 5/2022, entre cinco e cem hectares, de modo que o mesmo número de hectares pode ficar abaixo do limite em uma zona e muito acima em outra, e a primeira providência de qualquer diligência é converter a área do alvo em módulos do município em que ele está, pela consulta de índices básicos do INCRA.

O exemplo que circula entre os que atuam na matéria é eloquente: uma empresa de controle japonês pediu ao Congresso, em 2019, autorização para adquirir terras acima do limite em Minas Gerais, e os Projetos de Decreto Legislativo nº 157 e 158/2021, prontos para pauta no Plenário da Câmara desde agosto de 2021, aguardam votação até hoje. Na faixa do INCRA a resposta chega, mas em prazos que não cabem no calendário de uma aquisição; na faixa do Congresso, na prática, não chega.

Há ainda dois tetos coletivos. A soma das áreas rurais pertencentes a estrangeiros e equiparadas não pode ultrapassar um quarto da superfície do município, e as pessoas da mesma nacionalidade não podem deter mais de quarenta por cento desse limite. Ficam fora desses tetos as áreas inferiores a três módulos, os negócios cadastrados no INCRA antes de 10 de março de 1969 e o adquirente com filho brasileiro ou casado com brasileiro em comunhão de bens, exclusões que a Instrução Normativa nº 88/2017 aplica apenas à pessoa física. Esses tetos são verificados pelo registro de imóveis a partir do cadastro especial que a lei o obriga a manter, com comunicação trimestral à corregedoria e ao INCRA, e são o motivo pelo qual municípios com forte presença de capital de uma mesma origem, o que ocorre em regiões de colonização e em polos de mineração e de energia, podem estar fechados antes mesmo de qualquer análise de projeto.

O arrendamento segue o mesmo regime. O art. 23 da Lei nº 8.629/1993 dispõe que o estrangeiro residente e a pessoa jurídica autorizada a funcionar no Brasil só podem arrendar imóvel rural na forma da Lei nº 5.709/1971, e o § 1º do mesmo artigo aplica ao arrendamento todos os limites, restrições e condições da aquisição; o dispositivo do acórdão trata da aquisição, e a ementa invoca o art. 190 da Constituição, que autoriza o legislador a limitar a aquisição ou o arrendamento, de modo que a extensão ao arrendamento vem da lei. Isso fecha a saída mais óbvia, a de deixar a terra com o vendedor brasileiro e arrendá-la à sociedade comprada; o arrendamento à equiparada depende das mesmas autorizações que a compra.

A forma é da essência. A aquisição por estrangeiro ou equiparada exige escritura pública com as menções da lei, que o tabelião deve conferir, e o registro de imóveis deve manter o cadastro especial; a aquisição feita em desacordo com a lei é nula de pleno direito, o tabelião e o oficial de registro respondem civilmente, o alienante deve restituir o preço, e o negócio não se convalida pelo tempo. A nulidade atinge o título e, por consequência, o balanço da sociedade que o carrega, o que explica por que a questão deixou de ser ambiental ou fundiária e se tornou questão de preço.

O que isso impõe à diligência e à estrutura da operação?

A diligência fundiária passa a ter dois objetos que antes se confundiam: a validade dos títulos que o alvo já tem e a viabilidade do que o alvo pretende fazer depois de comprado. Quanto aos títulos, cada imóvel rural e cada arrendamento do alvo deve ser situado na cronologia da seção anterior, com a resposta a três perguntas: quem era o sócio majoritário do alvo na data da aquisição; se o alvo já era equiparado naquela data, houve autorização do INCRA ou do Congresso; e em que estado está o imóvel, porque entre 2012 e 2016 a posição da corregedoria paulista divergiu da federal. Um título formado por sociedade equiparada sem autorização, fora do período preservado pela Portaria Interministerial nº 4/2014, carrega risco de nulidade cuja extensão depende dos embargos pendentes, e esse risco deve estar no preço ou na garantia, sem apoio na expectativa de modulação.

Quanto ao futuro, a diligência deve dizer, em módulos do município, o que a sociedade equiparada poderá comprar e arrendar, e se os tetos municipais e de nacionalidade já estão ocupados. O plano de negócios do comprador, quando pressupõe expansão de área ou renovação de arrendamentos, deve ser reescrito à luz dessa resposta antes da precificação.

Na estrutura, o critério de capital da lei é o que orienta. A alternativa que preserva o acesso à terra é a sociedade de capital majoritário brasileiro, com o investidor estrangeiro em posição minoritária e com direitos políticos desenhados no acordo de sócios; é uma estrutura legítima na medida em que o sócio brasileiro detenha e disponha efetivamente da maioria, e deixa de o ser quando os instrumentos acessórios entregam ao estrangeiro o conteúdo econômico das quotas. A segregação da terra em sociedade brasileira, com a operação em sociedade estrangeira, exige que a relação entre as duas seja distinta de arrendamento, porque o arrendamento à equiparada depende de autorização; contratos de parceria rural, de prestação de serviços agrícolas e de fornecimento de produção são usados para isso, com risco de requalificação se o conteúdo econômico for o de um arrendamento, isto é, se a sociedade estrangeira tiver a posse e o uso da terra mediante pagamento fixo.

A Lei nº 13.986/2020, no art. 51, abriu uma porta específica ao dar nova redação ao § 2º do art. 1º da Lei nº 5.709/1971: as restrições não se aplicam à constituição de garantia real sobre imóvel rural, inclusive a propriedade fiduciária, em favor de pessoa jurídica nacional ou estrangeira, nem ao recebimento do imóvel em liquidação de transação com pessoa jurídica nacional, estrangeira ou equiparada, por realização da garantia, dação em pagamento ou outra forma. A lei de terras não fixa prazo para o credor se desfazer do imóvel; na alienação fiduciária vale a regra geral do art. 27 da Lei nº 9.514/1997, que impõe o leilão em sessenta dias contados do registro da consolidação. Isso permite ao investidor estrangeiro financiar o alvo com garantia na terra e recebê-la em pagamento fora das restrições; a aquisição seguinte, por compra, volta ao regime da lei.

No contrato, as cláusulas que decorrem disso são a condição suspensiva de autorização do INCRA quando o fechamento depender de aquisição ou arrendamento pela equiparada ou, na leitura do art. 17 da Instrução Normativa nº 88/2017, da própria transferência do controle, com prazo e com direito de resilição; a declaração do vendedor sobre a composição do capital do alvo em cada aquisição passada e sobre a existência de autorização quando devida; a indenização específica, com retenção de preço ou conta garantia, pelo risco de nulidade dos títulos formados nos períodos controvertidos; e a cláusula de efeito adverso relevante que capture o julgamento dos embargos e eventual alteração legislativa entre a assinatura e o fechamento.

Em que setores o bloqueio aparece?

No agronegócio o problema é direto, porque a terra é o ativo. A compra de uma produtora de grãos, de uma usina com canaviais próprios ou de uma empresa florestal por investidor estrangeiro transfere o controle de uma sociedade cujo valor está no imóvel rural, e a sociedade, equiparada no fechamento, perde a capacidade de crescer por aquisição ou arrendamento sem autorização. No Paraná, onde a propriedade é fragmentada e a expansão se faz por arrendamento de áreas vizinhas, o efeito recai sobretudo sobre a renovação dos contratos, que vencem em ciclos curtos e passam a depender do regime da lei a cada vencimento. O comprador deve saber, antes de assinar, qual parte da área operada é própria, qual é arrendada e quando vence.

Na mineração o bloqueio é menos visível e por isso mais perigoso. O direito minerário é concedido pela União e dispensa a propriedade do solo; a mineradora de capital estrangeiro pode titularizar a lavra sem comprar terra, e o acesso ao solo se faz por servidão mineral e por indenização ao superficiário. O problema surge na planta de beneficiamento, nas barragens, nas pilhas de estéril e nas áreas de apoio, que a empresa em geral compra ou arrenda, e que são imóveis rurais para a lei. A ênfase dos votos nas terras raras e nos minerais estratégicos indica que o INCRA tende a examinar com mais rigor os pedidos vindos do setor, e a estrutura que separa o direito minerário da titularidade do solo deve ser desenhada desde a diligência.

Na energia renovável, os parques eólicos e solares se implantam sobre terra rural de terceiros, quase sempre por contrato de longo prazo com o proprietário. Quando o contrato é arrendamento, a sociedade de projeto de capital estrangeiro depende do regime da lei; quando é direito de superfície ou servidão, a aplicação da lei é discutida e a prática dos registros varia entre os estados. A aquisição de uma sociedade de projeto por investidor estrangeiro deve, por isso, inventariar os contratos de terra pela sua natureza jurídica, qualquer que seja o nome que receberam.

Em todos os casos, o investidor que já está no Brasil por sociedade equiparada e tem terras compradas antes do julgamento deve evitar supor que está protegido pelo fato de o título estar registrado. O registro deixa a nulidade intacta, e a resposta sobre o passado depende dos embargos de declaração; até lá, a prudência recomenda inventariar os títulos, datar cada um na cronologia descrita e, quando houver aquisição por equiparada sem autorização após 2010, avaliar com o INCRA a possibilidade de regularização.

Em que ordem verificar antes de assinar?

A ordem parte da pergunta sobre o capital, porque é ela que decide se a lei se aplica, e termina no contrato, porque é nele que o risco restante se aloca.

Os prazos do INCRA e a agenda do Congresso não cabem no cronograma de uma aquisição, e a decisão sobre comprar com condição suspensiva ou reestruturar o capital deve ser tomada antes da carta de intenções.

Fontes consultadas em 31 de outubro de 2026: STF, inteiro teor do acórdão da ADPF 342, DJe de 21 de agosto de 2026; STF, inteiro teor do acórdão da ACO 2.463; STF, andamento da ADPF 342, com os embargos de 28 de agosto de 2026; Lei nº 5.709/1971, texto no Planalto; Lei nº 8.629/1993, art. 23; Instrução Normativa INCRA nº 88/2017; Portaria Interministerial AGU/MDA nº 4/2014; Instrução Especial INCRA nº 5/2022, módulo de exploração indefinida por município; Câmara dos Deputados, tramitação do PL 2.963/2019; Câmara dos Deputados, PDL 157/2021; Demarest, STF reafirma validade das restrições, abril de 2026; Demarest, atualização do julgamento em 18 e 19 de março de 2026; Mayer Brown, regime restritivo mantido por unanimidade; Cescon Barrieu, STF reconhece válida a legislação; Ricardo Quass Duarte, artigo de opinião no Jota sobre a modulação, republicado pelo CNB/SP em 26 de outubro de 2026; Migalhas, STF finaliza o julgamento; Barbieri Advogados, o que o STF decidiu; Demarest, Senado aprova o PL 2.963/2019; BMA, inovações da Lei 13.986/2020 para o agronegócio.